Задать свой вопрос

Имя
Email
Суть вопроса

Свобода передвижения в Международном пакте о гражданских и политических правах и практике Комитета по правам человека.

Право на свободу передвижения является одним из важнейших естественных прав человека. О нем еще в пятом веке до нашей эры упоминается в одном из знаменитых диалогов Сократа. Критон, ученик Сократа, приговоренного к смертной казни, навещает его в темнице и предлагает организовать побег. Отказываясь по моральным соображениям, Сократ ссылается на положения законодательства того времени, закреплявшие свободу передвижения в греческом полисе и отвечает Критону от имени Законов : « …мы предупреждаем каждого из афинян, после того как он занесен в гражданский список и познакомился с государственными делами и с нами, Законами, что если мы ему не нравимся, то ему предоставляется взять свое имущество и идти, куда он хочет, и если мы с городом кому-нибудь из вас не нравимся и пожелает кто-нибудь из вас ехать в колонию или поселиться еще где-нибудь, ни один из нас, Законов, не ставит ему препятствий и не запрещает уходить куда угодно, сохраняя при этом свое имущество». Двадцать четыре века спустя, в 1806 году Томас Джефферсон, отец-основатель американской конституции и  на тот момент третий президент США, напишет в письме к одному из своих министров: «Я думаю, что  право на выезд из страны изначально принадлежит каждому человеку в силу естественного права и не может быть отобрано даже объединенной волей всех других членов нации».

Свобода передвижения часто служит необходимой предпосылкой  для реализации иных прав и свобод, например, таких как право на труд, право на образование, право на охрану семейной жизни, а иногда и права на жизнь. В 20 веке право на свободу передвижения было закреплено практически во всех национальных конституциях, а также в  универсальных и региональных международно-правовых актах о правах человека.

В данной статье рассматривается практика Комитета по правам человека по рассмотрению индивидуальных сообщений о нарушении статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, закрепляющей право на свободу передвижения.

Право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства в пределах территории государства

Пункт 1 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах гласит: «Каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства».

При разработке текста Пакта формулировка данного пункта была предложена делегацией Ливана. По предложению американской делегации в него было добавлено положение о «законности» пребывания на территории государства. За окончательную формулировку проголосовало 71 государство, 2 страны- воздержались.

Слово «каждый», употребленное в пункте 1 статьи 12 означает, что данное право распространяется как на граждан данного государства, так и на иностранцев, т.е. лиц без гражданства и иностранных граждан. В то же время, граждане де факто имеют абсолютное право пребывания на территории собственного государства, и, таким образом, всегда находятся на законном основании на его территории. Вопрос о том, «является ли пребывание того или иного иностранца на территории государства «законным», регулируется национальным законодательством, в соответствии с которым в отношении въезда иностранцев на территорию государства могут вводиться ограничения при условии, что они соответствуют международным обязательствам государства».

В практике КПЧ было несколько дел, в которых заявители жаловались на ограничения права передвижения на территории собственного государства. По всем указанным делам Комитет по правам человека признал нарушение пункта 1 статьи 12 МПГПП.[6]

Право покидать страну и свобода эмиграции

Часть 2 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах гласит: «Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную».

Право покидать страну включает право выезда из нее с различными целями (туризм, бизнес, обучение, визит к родственникам и друзьям и т.п.) и на различный срок (как на короткий, так и на более продолжительный срок, а также выезд на постоянное место жительство за рубежом).Указанное право распространяется на «каждого», т.е. как на граждан, так и на иностранцев: «Свобода покидать территорию государства не может обусловливаться наличием какой-либо конкретной цели или сроком, в течении которого индивидуум желает находиться за пределами территории государства. Это положение охватывает как поездки за границу, так и окончательную эмиграцию из страны. Аналогичным образом, право индивидуума на выбор государства назначения является составной частью соответствующей правовой гарантии. Поскольку сфера применения пункта 2 статьи 12 не ограничивается лицами, законно находящимися на территории государства, иностранец, которого в соответствии с законодательством высылают из государства, также имеет право на выбор государства назначения при условии согласия со стороны данного государства».

В практике КПЧ первыми делами, в которых Комитет констатировал нарушение части 2 статьи 14 Пакта, были так называемые «дела о паспортах» против Уругвая. Так, в деле Софи Видаль Мартинс против Уругвая, автору сообщения, журналистке, уругвайской гражданке, проживавшей в Мексике и являвшейся владельцем паспорта, выданного ей в 1971 году в Швеции и действительного в течение 10 лет при условии, что его действительность будет подтверждена через пять лет, было отказано в таком подтверждении уругвайскими властями без какого-либо объяснения несколько раз в период с 1975 по 1977 год. Далее в 1978 году автор обратилась в уругвайское консульство в Мексике с просьбой предоставить ей новый паспорт. Через два месяца после подачи заявления ей сообщили, что Министерство внутренних дел отказалось одобрить выдачу ей нового паспорта. Затем она обжаловала это решение, которое позже было официально подтверждено уругвайским Министерством иностранных дел без указания каких-либо на то причин. Автору был предложен документ, который позволял ей совершить поездку в Уругвай, но не давал права выехать из страны снова. Автор отклонила это предложение по причинам личной безопасности. Комитет по правам человека констатировал нарушение статьи 12 части 2 Пакта исходя из следующих соображений: «Выдача паспорта уругвайскому гражданину со всей очевидностью является вопросом, подпадающим под юрисдикцию уругвайских властей, и в этих целях он «подлежит юрисдикции» Уругвая. Более того, паспорт является средством, позволяющим ему «покидать любую страну, включая свою собственную», как это требуется согласно положениям статьи 12 (2) Пакта. Следовательно, из самой природы этого права вытекает, что в случае гражданина, проживающего за границей, оно возлагает обязательства как на государство проживания, так и на государство гражданства. Комитет по правам человека… придерживается той точки зрения, что факты, которыми он располагает, поскольку они происходили после 23 марта 1976 года (даты вступления в силу Пакта в отношении Уругвая), свидетельствуют о нарушении статьи 12 (2) Пакта, так как Софи Видаль Мартинс было отказано в выдаче ей паспорта без всякого на то оправдания, лишая ее тем самым права выезжать из какой-либо страны, включая ее собственную».

По более позднему делу Лихтенштейн против Уругвая КПЧ подтвердил свою аргументацию, уточнив, что государствовправе отказывать в выдаче паспорта определенным лицам, однако ограничения должны соответствовать части 3 статьи 12 Пакта. Кроме того, им было подчеркнуто, что выдача проездных документов страной, в которой в настоящее время проживает лицо, не снимает обязанности в выдаче паспорта со стороны государства, гражданством которого оно обладает. Подобные решения Комитет вынес по делам Монтеро против Уругвая  и Нунез против Уругвая.

В деле Анхель Н. Оло Баамонде против Экваториальной Гвинеи автор-бывший государственный служащий и землевладелец, имущество которого было конфисковано, утверждал, а государство не отрицало, что в марте 1986 году у него дважды был отобран паспорт и что ему было отказано в праве выехать из своей страны по собственному желанию. КПЧ констатировал по данному делу нарушение пункта 1 и 2 статьи 14 Пакта. Таким образом, «для того чтобы индивидуумы могли осуществлять права, гарантируемые пунктом 2 статьи 12, в отношении государства проживания и государства гражданства вводятся определённые обязательства. Поскольку поездки в другие страны, как правило, требуют наличия соответствующих документов, в частности паспорта, право покидать страну должно включать в себя право на получение необходимых проездных документов. Задача по выдаче паспортов обычно возлагается на государство гражданства соответствующего лица. Отказ государства выдать паспорт или продлить срок его действия для гражданина, проживающего за границей, может лишить данное лицо права покидать страну проживания и выезжать в другие страны .При этом государство не может выдвигать в качестве оправдания аргумент о том, что его гражданин будет иметь возможность вернуться на его территорию без паспорта».

Ограничения свободы передвижения

Право на свободу передвижения не является абсолютным. Часть 3 статьи 12 Пакта посвящена возможным ограничениям свободы передвижения. Она гласит: «Упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами».

В Протоколе №4 к Европейской конвенции по правам человека указано еще одно основание для ограничения: «в интересах предотвращения преступлений». Оно не было включено в Пакт, поскольку охватывается клаузулой об охране общественного порядка.

Конкретная формулировка части 3 статьи 12 Пакта о свободе передвижения вызвала наибольшее число споров при обсуждении данного вопроса в Комиссии по правам человека и в Генеральной Ассамблее ООН. Было отклонено предложение делегации СССР о том, чтобы регулирование свободы передвижения отдать на откуп государствам. Первоначально была предпринята попытка сформулировать исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых возможно введение ограничений на свободу передвижения. В проекте Комиссии по правам человека 1948 года содержалось 14 оснований  этой свободы. Однако государства предлагали все новые ограничения. В результате было решено отказаться от этой попытки, и окончательная формулировка приобрела тот вид, который закреплен в действующей редакции Пакта. За нее проголосовало 67 государств при одном государстве против и трех воздержавшихся.

А) Ограничения должны быть предусмотрены законом

Так же как и статьи 9, 18(3),19(3) и 22(2) Пакта, статья 12 требует, чтобы ограничения свободы передвижения были «предусмотрены законом».

По мнению комментаторов к Пакту и самого Комитета по правам человека под «законом» применительно к статье 12 Пакта понимается акт парламента либо соответствующая ему неписаная норма общего права.

Европейский Суд по правам человека в 2010 году рассмотрел дело Кокс против Турции. Заявительница, гражданка США, преподававшая в турецком университете, высказывалась по острым политическим вопросам, включая геноцид армян и курдскую проблему. В результате она была выслана из страны, и в ее паспорте был проставлен штамп о запрете на въезд в Турецкую Республику. Она предприняла ряд безуспешных попыток снять указанный запрет. ЕСПЧ подчеркнул, что запрет на въезд заявительницы связан с ее правом на свободу выражения мнений. Это право по мнению Суда осуществляется «независимо от границ» и его защита не зависит от того, кто его реализует- гражданин или иностранец.

В) Ограничения должны быть совместимы с признаваемыми в Пакте другими правами 

Как указывает профессор М.Новак, «в случае сомнений, указанная норма может стать решающей при оценке того, является ли допустимым ограничение свободы передвижения». Например, если лицо ограничивается в праве покинуть страну (или, наоборот, въехать в страну) исключительно по причине его религиозных или политических убеждений, такое ограничение  (даже если оно преследует законную цель, скажем, сохранение национальной безопасности) не будет совместимо с запретом на дискриминацию, закрепленным в статье 26 Пакта. Согласно  пункту 45 Замечания общего порядка № 34, как правило, несовместимыми с пунктом 3 статьи 19 Пакта  объявляются  «попытки ограничить право журналистов и других лиц, которые стремятся использовать свое право на свободное выражение мнений (к ним, например, относятся те, кто желают посетить правозащитные мероприятия), на перемещение за пределы государства−участника, ограничивать въезд иностранных журналистов в государство−участник из определенных стран или ограничивать право на свободное передвижение журналистов и расследователей по вопросам прав человека в рамках государства−участника (в том числе в затронутые конфликтом районы, районы природных катастроф и места, где, по утверждениям, наблюдаются нарушения прав человека)».

С) Ограничения должны быть необходимыми и пропорциональными

«В пункте 3 статьи 12 чётко отмечается, что недостаточно лишь того, чтобы ограничения служили достижению разрешенных целей; они также должны являться необходимыми для их защиты. Ограничительные меры должны соответствовать принципу соразмерности; они должны являться уместными для выполнения своей защитной функции; они должны представлять собой наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть достигнут желаемый результат; и они должны являться соразмерными защищаемому интересу. Принцип соразмерности должен соблюдаться не только в законодательстве, в котором предусматриваются ограничения, но и административными и судебными властями в процессе применения законодательства».

Так, по делу Батыров против Узбекистана, КПЧ признал нарушением принципа соразмерности арест и последующее привлечение к уголовной ответственности лица, обвиненного (помимо прочего) в незаконном (с просроченной выездной визой)  выезде за границу. «Государства должны обеспечивать, чтобы любые процедуры, связанные с осуществлением или ограничением этих прав, осуществлялись в кратчайшие сроки и чтобы приводились причины, оправдывающие применение ограничительных мер». Кроме того, «ограничения не должны ущемлять существа рассматриваемого права».

Допустимые цели вмешательства в свободу передвижения

1)    Охрана государственной безопасности и(или)общественного порядка

Указанные  причины являются наиболее распространенными основаниями для вмешательства государства в свободу передвижения.

Одним из немногих дел, в котором ограничения на выезд за рубеж, введенные государством, были признаны КПЧ правомерными, является дело Пелтонен против Финляндии. В данном деле гражданину Финляндии, проживавшему в Швеции, было отказано в выдаче финского паспорта в связи с тем, что он, будучи военнообязанным, уклонялся от призыва на военную службу. Комитет по правам человека сослался на Подготовительные материалы к Пакту, которые свидетельствуют о том, что право покидать страну не может быть востребовано с целью уклонения от обязательства проходить военную службу. Поэтому государства-участники Пакта, законодательство которых предусматривает систему обязательной национальной службы, могут налагать разумные ограничения на право лиц, не прошедших подобную службу, покидать страну до ее завершения, при условии, что выполняются положения части 3 статьи 12 Пакта. Комитет отметил, что «ограничения свободы перемещения лиц, еще не прошедших военной службы, в принципе следует считать необходимыми для защиты государственной безопасности и общественного порядка», и констатировал отсутствие нарушений Пакта по данному делу.

В деле Мигель Гонсалес дель Рио против Перу заявитель с 10 февраля 1982 года по 28 декабря 1984 года  занимал в правительстве Перу должность генерального директора пенитенциарной системы. В марте 1985 года он был обвинен Генеральным контролером в незаконном присвоении правительственных средств в связи с закупкой товаров и предоставлением контрактов на строительство дополнительных пенитенциарных учреждений. В его отношении было возбуждено несколько уголовных дел, в результате чего ему было запрещено покидать страну. Их рассмотрение по утверждению автора умышленно затягивалось: «автор утверждает, что Верховный суд в течение ряда лет держал его дело «под сукном» и что председатель суда в ответ на его запросы якобы сообщил ему, что разбирательство будет «откладываться как можно дольше», пока он (председатель суда) занимает эту должность, поскольку вопрос имеет политический характер, и он не хотел бы, чтобы пресса поставила под вопрос окончательное решение, которое, по всей видимости, будет принято в пользу г-на Гонсалеса». КПЧ отметил, что «проведение судебного разбирательства может оправдывать ограничение права покидать свою страну. Однако, когда судебное разбирательство неоправданно задерживается, ограничение права покидать свою страну не является обоснованным. В данном случае ограничение свободы г-на Гонсалеса покидать Перу действует в течение семи лет и дата прекращения его действия остается неизвестной. Комитет считает, что такое положение нарушает права автора, предусмотренные пунктом 2 статьи 12; в этой связи он подчеркивает, что нарушение прав автора, предусмотренных в статье 12, может быть связано с нарушением его права на справедливое судебное разбирательство, предусмотренного статьей 14».

По нескольким делам, рассмотренным КПЧ, несмотря на наличие ссылок государств на необходимость ограничения свободы передвижения по основаниям государственной безопасности и общественного порядка, Комитет признал вмешательство необоснованным и непропорциональным. Так, в 2014 году КПЧ рассмотрел жалобу Клода Ори- члена «странствующей общины», как во Франции именуются члены общины рома. Поскольку он не имел постоянного места жительства и проживал в автофургоне, на него распространялось действие Закона, согласно которому  автор обязан был иметь разрешение на передвижение и регулярно являться для его визирования в компетентные органы, в противном случае он мог быть привлечен к уголовной ответственности. В 2004 году автор, не имея регулярного дохода, являлся обладателем путевой книжки, подлежавшей ежеквартальному визированию в правоохранительных органах, которая была выдана 2 февраля 1998 года и визировалась в последний раз 27 августа 2003 года. 29 февраля 2004 года автор ехал на своем автофургоне на работу и был остановлен для проверки жандармами. Они обратили внимание автора на то, что у него нет отметки в его разрешении на передвижение. В результате заявитель был приговорен к штрафу в 150 евро, размер которого вышестоящими судебными инстанциями был снижен до 50 евро. Государство-ответчик пояснило, что ограничения, предусмотренные французским законодательством, продиктованы соображениями общественного порядка. В частности, требование являться в административные органы для проставления визы в разрешении на передвижение объясняется стремлением поддерживать с членами странствующей общины административный контакт и проводить вероятные проверочные мероприятия. Комитет признал, что «для обеспечения безопасности и общественного порядка государству-участнику необходимо принимать контрольные меры к тому, чтобы лица, которые регулярно меняют место жительства, были и оставались идентифицируемыми и доступными для контакта» однако отметил, что «государство-участник не продемонстрировало, что необходимость являться через определенные периоды времени для визирования путевой книжки, а также вводить за нарушение этой обязанности уголовное наказание в виде штрафа (статья 20 Указа № 70-708 от 31 июля 1970 года), являются необходимыми и соразмерными ожидаемому результату мерами. Из этого Комитет заключает, что подобное ограничение права на свободное передвижение автора не было совместимо с условиями, предусмотренными в пункте 3 статьи 12, и, следовательно, явилось нарушением пункта 1 статьи 12 в отношении автора».

В октябре 2008 года Комитет рассмотрел «резонансное» дело, связанное с включением семейной пары из Бельгии в перечень  Комитета Совета Безопасности ООН по санкциям. Фабула дела такова: В 1999 году Совет Безопасности принял резолюцию 1267 и последующие резолюции, которыми предусматривались санкции в целях борьбы с финансированием терроризма. В частности, был создан Комитет Совета Безопасности по организации Аль-Каида и связанным  с ней лицам и организациям, в полномочия которого входило составление перечня физических и юридических лиц, которые, по его мнению, связаны с сетью «Аль-Каида» или движением «Талибан».Согласно решениям Совета Безопасности  все государства были обязаны  принимать ограничительные меры в отношении любых указанных Комитетом лиц или организаций, связанных с «Аль Каидой», включая замораживание всех финансовых активов, а также недопуск  их въезда на свою территорию и запрет транзита через территорию государства, т.е. запрет на поездки.

Набил Саяди и его жена Патриция Винк, граждане Бельгии,  руководили ассоциацией «Fondation Secours Mondial»-европейским отделением «Глобального фонда помощи», благотворительной исламской организации, действовавшей в Соединенных Штатах и подозреваемой в участии в финансировании «Аль-Каиды». В ходе уголовного следствия, возбужденного 3 сентября 2002 года, была рассмотрена причастность Саяди и его жены к деятельности этой организации, а также различные контакты, включая финансовые, которые г-н Саяди предположительно поддерживал с рядом ответственных лиц, связанных с сетью «Аль-Каида». 22 октября 2002 года ассоциация «Глобальный фонд помощи» была включена в перечень Комитета по санкциям. При ее включении в перечень было, в частности, упомянуто, что эта организация имеет свои отделения в Европе, к которым относится «Fondation Secours Mondial». 22 января 2003 года после изучения имеющейся в его распоряжении информации и вслед за инициативой государства-участника Комитет по санкциям принял решение включить имена авторов в санкционный перечень. Соответственно, их финансовые активы были заморожены, и они были лишены возможности выезжать за пределы Бельгии. Несмотря на то, что в отношении заявителей после более чем трехлетнего уголовного преследования не были вынесены обвинительные  приговоры и бельгийский суд вынес решение о прекращении уголовного дела в отношении них в связи с отсутствием состава преступления, они так и не были исключены из санкционного списка. В связи с этим они обратились в Комитет по правам человека, который подтвердил, что он компетентен рассматривать совместимость национальных мер, принимаемых с целью осуществления резолюции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, с положениями Пакта. В частности, Комитет как гарант прав, охраняемых Пактом, обязан рассматривать в какой степени обязательства, возложенные на государство-участник резолюциями Совета Безопасности, могут оправдывать ущемление права на свободное передвижение, охраняемое статьей 12 Пакта.

Комитет подчеркнул, что имена авторов были включены в санкционный список по инициативе Бельгии всего через несколько недель после того, как было начато расследование и даже до того, как они могли быть заслушаны. По этой причине Комитет, несмотря на то, что Бельгия не имела компетенции самостоятельно исключить авторов из санкционного списка, признал государство ответственным за появление их имен в этом списке. Комитет также отметил, что уголовное следствие, возбужденное по делу авторов сообщения по требованию прокуратуры, было закрыто в 2005 году и что с тех пор авторы сообщения не представляют какой-либо угрозы для национальной безопасности и общественного порядка. Кроме того, государство-участник само дважды обращалось с ходатайством об исключении имен авторов из перечня по санкциям, считая, что право авторов свободно покидать страну более не должно ограничиваться. Прекращение производства по их делу и ходатайства бельгийских властей об исключении имен авторов сообщения из перечня по санкциям свидетельствуют о том, что эти ограничения не подпадают под пункт 3 статьи 12. Таким образом, по делу было констатировано нарушение Бельгией статьи 12 Пакта.

 

2) Охрана здоровья или нравственности населения

Указанные основания ограничения прав личности содержится во многих международно-правовых актах, включая  статьи Пакта. Классическим примером ограничения свободы передвижения  являются карантинные меры при обнаружении очага опасных инфекционных заболеваний. Ограничение свободы передвижения возможно в связи с техногенными катастрофами, природными катаклизмами, землетрясениями, извержениями вулканов, лесными пожарами и т. п. обстоятельствами, угрожающими жизни или здоровью личности.

Что касается защиты нравственности населения, то в практике КПЧ не было подобных дел. Во время обсуждения Пакта указывалось, что данное основание может быть использовано, например, для территориального ограничения мест, где допустимо занятие проституцией (т.н. районы красных фонарей в странах, где проституция является легальной). Въезд на территорию государства может быть запрещен лицам, которые вовлечены в торговлю людьми.

3)Защита прав и свобод других лиц

Данное основание не нашло широкого применения для ограничения свободы передвижения. Тем не менее, в деле Лавлейс против Канады КПЧ признал  допустимым введение ограничений на право проживание в резервации, специально созданной для определенных национальных и этнических меньшинств, если такие ограничения применяются в целях  защиты  ресурсов общины и сохранения ее идентичности. В то же время «установленные законом ограничения, влияющие на право проживать в резервации лицу, принадлежащему к рассматриваемому национальному меньшинству, должны быть обоснованы и объективно оправданы и соответствовать другим положениям Пакта, взятого в целом».В частности, такие ограничения не могут иметь дискриминационного характера.

Государства вправе ввести ограничения на свободу передвижения лиц для того, чтобы, например, обеспечить выполнение обязательств по выплате алиментов несовершеннолетнему ребенку либо супругу-инвалиду.

 

Право на въезд в собственную страну

Часть 4 статьи 12 Пакта гласит: «Никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну».

Обращает на себя внимание, что в отличие от части 2  статьи 3   Протокола N 4 к ЕКПЧ,  гарантирующей право на въезд в свою страну только гражданам, Пакт закрепляет данное право за всеми.

В практике КПЧ уже на начальной стадии его существования возникла необходимость определить, что понимается под «собственной страной» применительно к лицам без гражданства или иностранным гражданам, постоянно проживающим за пределами государства своего гражданства. Так, в деле Стюарт против Канады в отношении гражданина Великобритании, проживавшего в Канаде с 7летнего возраста, было принято решение о депортации в связи с тем, что тот совершил свыше 40 правонарушений. Стюарт попытался оспорить решение, утверждая, что Канада является «его страной» по смыслу статьи 12 Пакта, а если он будет депортирован, то в силу канадского иммиграционного законодательства не сможет более никогда въехать в Канаду, что нарушает соответствующую норму Пакта. КПЧ постановил, что  «понятие «своя собственная страна» не ограничивается гражданством в формальном смысле слова, то есть гражданством, приобретенным на основании рождения или официально предоставленным, оно охватывает, по меньшей мере, лиц, которые в силу своих особых связей или правопритязаний в отношении данной страны не могут считаться просто иностранцами. Это относится, в частности, к гражданам той или иной страны, которые были лишены гражданства в нарушение международного права, и к тем лицам, чья страна гражданства стала составной частью другого национального образования, в гражданстве которого им отказано… Более того, формулировка пункта 4 статьи 12 допускает более широкое толкование, которое может охватывать другие категории лиц, продолжительное время проживающих в стране, в частности лиц без гражданства, произвольно лишенных права приобретать гражданство страны проживания».  Поскольку Чарльз Стюарт не подпадал ни под одну из вышеупомянутых категорий, и не пытался получить канадское гражданство на протяжении всей своей жизни в стране, КПЧ отказался распространить на него гарантии, предусмотренные в части 4 статьи 12 Пакта и не усмотрел в его депортации нарушения Пакта. Восемь членов КПЧ высказали несогласие с данным решением, посчитав подход КПЧ слишком ограничительным.

КПЧ принял аналогичное решение по делу Канепа против Канады, в котором речь шла о депортации итальянского гражданина, проживавшем на территории Канады с пятилетнего возраста и совершившим 37 преступлений.

В 1999 году КПЧ дал более подробное толкование данного термина в Замечании общего порядка № 27: «В формулировке пункта 4 статьи 12 не проводится различия между гражданами и иностранцами («никто»). Поэтому лица, имеющие возможность осуществлять это право, могут быть определены лишь благодаря толкованию значения выражения «свою собственную страну» Сфера охвата понятия «свою собственную страну» шире сферы охвата понятия «страну своего гражданства». Оно не ограничивается гражданством в формальном значении этого понятия, т.е гражданством, приобретённым по рождению или в результате присвоения; оно распространяется, как минимум, на лиц, которые в силу своих особых связей с рассматриваемой страной или своих претензий в отношении этой страны могут рассматриваться в качестве иностранцев. В таком положении могут находиться, например, граждане страны, которые были лишены в ней своего гражданства в нарушение международного права, или лица, чья страна гражданства была включена в другое национальное образование или передана ему, однако в получении гражданства этого образования им отказывается. Формулировка пункта 4 статьи 12 также допускает более широкое толкование, которое может охватывать другие категории длительно проживающих в стране лиц, включая лиц без гражданства, которые были произвольно лишены права на приобретение гражданства страны проживания, а также возможные другие категории лиц. Поскольку другие факторы могут при некоторых обстоятельствах приводить к возникновению тесных и длительных связей между тем или иным лицом и соответствующей страной, государствам-участникам следует включать в свои доклады информацию о правах постоянных жителей на возвращение в свою страну проживания… Комитет считает,что обстоятельства, при которых лишение права на въезд в свою страну могло бы являться разумным, являются весьма немногочисленными, если они существуют вообще. Лишая то или иное лицо гражданства или высылая его в третью страну, государство- участник не должно препятствовать возвращению этого лица в свою страну».

Интересно, что в последующем практика КПЧ эволюционировала в сторону более либерального подхода. Поворотным пунктом в юриспруденции Комитета стало дело Нюстром и другие против Австралии, рассмотренное в 2011 году. Заявитель по данному делу являлся гражданином Швеции по рождению, однако в возрасте 27 дней прибыл на территорию Австралии вместе с матерью и сестрой  и прожил там более 30 лет. Не отличаясь законопослушным поведением, заявитель неоднократно привлекался к уголовной ответственности, в том числе в  шестнадцатилетнем возрасте − за изнасилование при отягчающих обстоятельствах десятилетнего ребенка, а также за поджоги и другие преступления, связанные с порчей имущества, за вооруженные ограбления, кражу со взломом, хищение имущества, различные нарушения правил дорожного движения и преступления, связанные с хранением и употреблением наркотиков. В тринадцатилетнем возрасте он был передан на попечение государства. Автор злоупотреблял алкоголем, что стало причиной совершения им большинства преступлений, за которые он был осужден. В 2004г. его постоянная австралийская виза была аннулирована, и после безуспешных попыток обжаловать это решение, Нюстром был депортирован в Швецию.В своем сообщении, помимо прочего, автор утверждал, что Австралия нарушила пункт 4 статьи 12 Пакта. КПЧ , подчеркнув, что «Формулировка «своя собственная страна» предполагает учет таких факторов, как длительность проживания в стране, наличие тесных личных и семейных связей и намерения остаться в стране, а также отсутствие таких связей в другом месте, постановил: «В данном случае автор оказался в стране в возрасте 27 дней, его основная семья живет в Австралии, его ничто не связывает со Швецией и он не говорит по-шведски. С другой стороны, его связи с Австралией настолько сильны, что австралийский Федеральный суд полного состава в своем решении 30 июня 2005 года признал его «интегрированным членом австралийского общества»; он выполнял множество обязанностей гражданина и с ним обращались как с таковым по многим вопросам, связанным с его гражданскими и политическими правами, такими как право голосовать на местных выборах или служить в армии. Кроме того, автор сообщения утверждает, что он никогда не ходатайствовал о получении австралийского гражданства, поскольку считал себя австралийским гражданином. Автор заявляет, что он был передан на попечение государства в возрасте 13 лет и что государство ни разу не инициировало процедуру получения им гражданства в течение всего периода, пока оно было его опекуном. Комитет отмечает, что государство-участник не опровергло данное утверждение. Ввиду исключительных обстоятельств настоящего дела Комитет считает, что автор сообщения доказал, что Австралия является его собственной страной по смыслу пункта 4 статьи 12 Пакта, учитывая его тесные связи с Австралией, проживание его семьи в Австралии, владение государственным языком,длительность его пребывания в стране и отсутствие каких-либо других связей, кроме гражданства Швеции.

Что касается утверждений автора о произвольном характере его депортации, то Комитет напоминает о своем замечании общего порядка № 27 о свободе передвижения, в котором он указал, что даже вмешательство, предусмотренное законодательством, должно соответствовать положениям, целям и задачам Пакта и должно, в любом случае, являться разумным при соответствующих конкретных обстоятельствах. Комитет считает, что обстоятельства, при которых лишение права на въезд в свою страну могло бы являться разумным, являются весьма немногочисленными, если они существуют вообще. Лишая то или иное лицо гражданства или высылая его в третью страну, государство-участник не должно произвольно препятствовать возвращению этого лица в свою страну.В данном случае решение министра было принято почти через 14 лет после вынесения автору обвинительного приговора за изнасилование и преднамеренное причинение вреда здоровью и больше чем через девять лет после выхода автора на свободу, через семь лет после вынесения ему обвинительного приговора за вооруженные ограбления и через несколько лет после его выхода на свободу, но самое главное − в период реабилитации автора. Комитет отмечает, что государство-участник никак не обосновало поздний характер решения министра. С учетом вышесказанного Комитет считает, что депортация автора была произвольной, а значит является нарушением пункта 4 статьи 12 Пакта».

КПЧ подтвердил либерализацию своего подхода по делу Уорсейм против Канады, в котором  речь шла о депортации сомалийца, прибывшего в Канаду в четырехлетнем возрасте. КПЧ вновь напомнил, что «существуют и другие факторы, помимо гражданства, которые могут способствовать установлению тесных и продолжительных связей между каким-либо лицом и страной, − связей, которые могут быть крепче, нежели связи гражданства. Слова «его собственная страна» предполагают рассмотрение таких вопросов, как долговременное проживание, тесные личные и семейные связи и намерение остаться, а также отсутствие таких связей где-либо еще». Рассмотрев дело с учетом  этих соображений, КПЧ постановил: «В данном случае автор прибыл в Канаду в четырехлетнем возрасте, его основная семья проживает в Канаде, у него нет никаких связей в Сомали, он никогда там не жил и с трудом говорит на языке этой страны. Комитет отмечает, что автор бесспорно прожил почти всю свою сознательную жизнь в Канаде, что он получил все свое образование в Канаде и что до приезда в Канаду он проживал в Саудовской Аравии, а не в Сомали. Комитет также принимает к сведению утверждение автора о том, что он не имеет никаких доказательств сомалийского гражданства. Учитывая конкретные обстоятельства этого дела, Комитет считает, что автор установил, что Канада является его собственной страной по смыслу пункта 4 статьи 12 Пакта в силу его крепких связей с Канадой, присутствия его семьи в Канаде, языка, на котором он говорит, продолжительности его пребывания в стране и отсутствия каких-либо иных связей, кроме, в лучшем случае, формального гражданства Сомали.

Что касается предполагаемого произвольного характера депортации автора, то Комитет ссылается на свое замечание общего порядка № 27 о свободе передвижения, в котором он заявил, что даже вмешательство, предусмотренное законом, должно соответствовать положениям, целям и задачам Пакта и в любом случае должно быть разумным при данных обстоятельствах. Комитет считает, что существует мало обстоятельств, если таковые вообще имеются, при которых лишение права въезда в свою собственную страну может быть разумным. Государство-участник не должно, лишая какое-либо лицо гражданства или высылая его в третью страну, произвольно лишать это лицо возможности возвратиться в свою страну. В данном случае депортация автора в Сомали делает его возвращение в Канаду невозможным де-факто в силу канадских иммиграционных правил. Поэтому Комитет считает,что депортация автора в Сомали, препятствующая его возвращению в свою собственную страну, была бы несоразмерной законной цели предотвращения совершения дальнейших преступлений и, следовательно, произвольной. Комитет приходит к выводу о том, что депортация автора в случае ее осуществления явится нарушением пункта 4 статьи 12 Пакта».

Следует также упомянуть о том, что отказ во въезде в собственную страну может привести к нарушению иных прав, предусмотренных в Пакте, в частности- права не подвергаться произвольному или незаконному вмешательству в  семейную жизнь, закрепленному в статье 17 Пакта. Так, постоянно проживавшему в Казахстане в течение многих лет с женой и сыном- гражданами Казахстана гражданину Российской Федерации Т.Ильясову после его временного выезда к родителям был запрещен въезд на территорию Казахстана. Заявитель был вынужден дожидаться в зоне пограничного контроля г.Актау прибытия из Алматы его жены, которой пришлось преодолеть более тысячи километров, чтобы прибыть в Актау и забрать четырехлетнего сына, путешествовавшего с заявителем. При рассмотрении жалобы КПЧ обратил внимание на то, что против Ильясова не было возбуждено уголовного преследования ни на территории Казахстана ни на территории России, а запрет на въезд, длившийся более трех лет, был основан исключительно на сведениях, полученных  Комитетом национальной безопасности Казахстана от спецслужб РФ о том, что заявитель «принимал участие в незаконной деятельности на территории РФ». По данному делу КПЧ признал нарушение статей 17 и 23 Пакта и посчитал, что поэтому нет необходимости рассматривать возможное нарушение статьи 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах.

Таким образом, в своих Соображениях по индивидуальным сообщениям, а также в Замечаниях общего порядка, Комитет по правам человека отмечает высокую значимость  права на свободу передвижения личности. В юриспруденции Комитета подчеркивается, что из статьи 12 вытекает обязанность государства  обеспечить выдачу паспортов лицам, находящимся под его юрисдикцией. Лишь в редких случаях  могут применяться ограничения свободы передвижения, они всегда должны быть предусмотрены законом, быть обоснованы, разумны и пропорциональны.

Смотрите также

«Крым без правил» Специальный выпуск Перемещение гражданского населения Российской Федерации на окупированную территорию Украины
Крым без правил

Крым без правил. Специальный выпуск. Религиозная оккупация: притеснение Украинской православной церк...

«Крым без правил». Специальный выпуск. Религиозная оккупация: притеснение Украинской православной церкви Киевского патриархата События в Крыму в феврале — марте 2014 года и оккупация части территории Украины Российской Федерацией являются первым примером масштабного нарушения положений и принципов Заключительного Акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. С целью анализа сложившейся ситуации, поиска решений вновь возникающих […]
Крым без правил

Крым без правил. Специальный выпуск. Выдворение Российской Федерацией гражданского населения с оккуп...

«Крым без правил». Специальный выпуск. Выдворение Российской Федерацией гражданского населения с оккупированного Крыма.  События в Крыму в феврале — марте 2014 года и оккупация части территории Украины Российской Федерацией являются первым примером масштабного нарушения положений и принципов Заключительного Акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. С целью анализа сложившейся ситуации, поиска решений вновь возникающих проблем и обеспечения соблюдения […]
Документ

Закон Украины » О свободе передвижения и свободном выборе места жительства в Украине»

Этот Закон действует с 15 января 2004 года. Особый интерес представляет ст. 12 Закона, которая ограничивает право передвижения и свободу выбора места проживания на временно оккупированных территориях. Справка о постановке на учет внутренне перемещенного лица признается документом, подтверждающим адрес места проживания или пребывания (ст. 3).
Крым без правил

«Крым без правил» Специальный выпуск Перемещение гражданского населения Российской Федерац...

«Крым без правил» Специальный выпуск Перемещение гражданского населения Российской Федерации на оккупированную территорию Украины События в Крыму в феврале — марте 2014 года и оккупация части территории Украины Российской Федерацией являются первым примером масштабного нарушения положений и принципов Заключительного Акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. С целью анализа сложившейся ситуации, поиска решений вновь возникающих […]
Крым без правил

«Крым без правил» Выпуск №4 Информационная оккупация

«Крым без правил» Выпуск №4 Информационная оккупация События в Крыму в феврале — марте 2014 года и оккупация части территории Украины Российской Федерацией являются первым примером масштабного нарушения положений и принципов Заключительного Акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. С целью анализа сложившейся ситуации, поиска решений вновь возникающих проблем и обеспечения соблюдения прав человека […]
Крым без правил

«Крым без правил» Выпуск №3 Право на гражданство

«Крым без правил» Выпуск №3 Право на гражданство События в Крыму в феврале — марте 2014 года и оккупация части территории Украины Российской Федерацией являются первым примером масштабного нарушения положений и принципов Заключительного Акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. С целью анализа сложившейся ситуации, поиска решений вновь возникающих проблем и обеспечения соблюдения прав […]